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報導重點摘要
- 立法院近日多次出現高度爭議的議事攻防，回望過去 20 年，國會議事頻繁遭癱瘓至少可追溯到 2004 年扁政府時期，當時的國民黨經常在程序委員會退回其他政黨的提案。直到 2016 年民進黨成為執政黨和國會最大黨，主戰場轉向審查法案的委員會和院會。
- 程序委員會是法案進到國會的第一站，前立委表示，早年國民黨佔多數時的國會，各黨黨鞭都會親自坐鎮，掌控哪些法案可以進到院會，也因此成為政黨的攻防重點。民進黨執政後，時任立法院長蘇嘉全選擇以黨團協商取得共識，當時協議程序委員會不再擋案，作為立法院的底線。
- 民團認為，朝野為了加速、拖延法案的修法進度，往往會運用議事規則進行技術杯葛。作為代議士，立委必須對民意負責，自然得善用手邊工具；然而讓人擔憂的是，如果立委杯葛議事是為了貫徹行政部門的意志，就缺少民意的依歸，最終也將付出政治責任。
- 前立委指出，立法院本應遵循「委員會中心主義」，讓每個法案在委員會都能被充分審議，但實務上黨團協商常常全盤推翻委員會的決議，流於多數暴力。治本之道是改革選制，包括增加立委席次、委員會不再施行輪調制、回歸單一召委制等。
歷經 4 天 4 夜的馬拉松表決，立法院 5 月 28 日三讀通過「國會改革法案」，關鍵條文包括擴大立委調查權，立委可向私人企業要求調閱文件，政府官員恐因藐視國會被判刑等。為期近 2 個月的審查過程，接連傳出委員會未進行實質討論、民進黨版本被擋案等爭議，引起社會反彈，不僅出現「青鳥行動」，立法院集結 10 萬人抗議，多個縣市的民眾也紛紛響應走上街頭。
國會改革法案的討論未歇，立法院內同時有其他議案審查被阻擋。由民進黨立委沈伯洋領銜提案、立委赴中納管的「兩岸人民關係條例」修法草案於 6 月 4 日在程序委員會 4 度被擋，加上之前已經在院會被退回程序委員會 2 次，也就是說，草案都沒開始審查條文內容，就被國、眾兩黨透過投票表決阻擋審查 6 次。
根據會議記錄，沈伯洋曾向在場立委呼籲：「如果你們真的覺得這個法案寫得有夠不好，認為我們跟一堆法學教授跟律師寫的法案有多爛，為什麼不進去委員會好好的來電我，好好的來跟我說這個到底哪裡出錯？我可以做提案說明，你們可以用質詢的方式來討論，可以逐條啊！為什麼要在程序的時候就把這個案子退回去？我們的連署人數是充足的，我們的修法理由也是充足的。」
第 11 屆立法院自 2 月 20 日開議至今，已有多個法案審查過程出現爭議，像是提案在程序委員會被退回、委員會沒有逐條審查等，但這種情況過去也曾發生。
READr 從歷年的新聞報導盤點過去各政黨頻繁癱瘓議事的法案，發現至少在 2004 年扁政府時期，國民黨就多次在程序委員會退回其他政黨的提案，例如當時備受矚目的「3 大軍購案」，曾在程序委員會被封殺 69 次，歷時 3 年才三讀通過。
2016 年臺灣再次政黨輪替，民進黨成為執政黨和國會最大黨，程序委員會不再是朝野對決的主戰場，轉而在進行法案審查的委員會和院會上演議事規則攻防戰，諸如兩次勞基法修正、美豬行政命令闖關等，都曾發生委員會審查未獲得共識、逕自決議送往黨團協商的情況，而最後都是黨團協商破局、由民進黨皆憑藉人數優勢取得多數決，成功讓法案過關。
除了程序委員會封殺提案、法案未審查即完成初審外，其他常見的議事杯葛手段還包括：委員會未實質討論就以人數優勢表決散會、對各黨的提案提復議以阻擋對方排審、霸佔院會主席臺和發言臺等等。從 2004 年到 2024 年，READr 梳理 10 個最常發生議事衝突的法案，並整理公報的逐字稿內容，帶讀者回望 20 年間立法院重大法案行為的變與不變：
藍綠頻繁癱瘓議事的法案：政治軍事類
過去 20 年頻繁被媒體報導的政治軍事類爭議法案，是《重大軍事採購條例法案》、《公民投票法》、《政黨法》和「不當黨產處理條例」，這些法案涉及的內容殊異，唯一的共通點是都曾於陳水扁執政時代，多次在程序委員會遭國民黨封殺。
扁政府時期代表台聯擔任立委、前立法院秘書長林志嘉表示，程序委員會是法案進到國會的第一站，早年各黨黨鞭都會親自坐鎮，掌控哪些法案可以進到院會，也因此程序委員會成為政黨的攻防重點，像台聯當年就有非常多提案被退回，連審查的機會都沒有。
「擋掉就逼台聯做更激烈的動作，因為你在那邊擋，根本不給我們任何機會，當然就激化雙方的對立。」林志嘉解釋，當時的國民黨長期控制程序委員會，增加政黨之間的對抗；直到蔡政府上任，時任立法院長蘇嘉全啟動黨團協商取得共識，「大家就說好，程序委員會不再擋人案子，後來就變成立法院的底線。」
但現任立委、國民黨立院黨團書記長洪孟楷認為，當時所謂的「共識」是建立在民進黨行政、立法一把抓，「只不過是一黨獨大，便宜行事的做法。」程序委員會作為把關提案的第一道關卡，自然必須發揮他的功能，「如果有些法條真的窒礙難行，那當然要在程序委員會進行一些討論。」
若從法源《立法院程序委員會組織規程》來釐清程序委員會的功能，主要是審查提案格式、排定院會議程順序，並沒有內容審查的相關著墨。公民監督國會聯盟執行長張宏林指出，提案在程序委員會只會做形式上的審核，例如有沒有達到 15 人的連署、格式有無缺失；如果要做內容上的討論，應該是到委員會和院會。
另外值得一提的是，即使在蔡英文執政期間，程序委員會運作正常化，朝野的議事攻防仍舊劍拔弩張。以「公投法」為例，2019 年 5 月 17 日，院會三讀通過「同婚專法」，民進黨趁國民黨立委先行離席在議場外開記者會，提案將立委蔣絜安的版本逕付二讀，要讓公投和大選脫鉤。時任國民黨立院黨團書記長吳志揚抨擊，明明還有其他的版本待審，民進黨團如此作為，就要對未來的事情負責。
一個月後，「公投法」三讀通過，這也是民進黨在兩年內推動的第 2 次修法。
【會議逐字稿】政治軍事類法案審查過程爭議
載入中
藍綠頻繁癱瘓議事的法案：民生經濟類
頻繁被媒體報導的民生經濟類爭議法案，都曾在委員會審查階段發生條文未實質審查就通過初審的情形。例如「美牛美豬案」，由於被認定攸關臺灣與他國簽署對外自由貿易協定的機會，導致修法過程成為政治角力的戰場；或是大型經濟計畫如前瞻基礎建設，由於是執政黨關鍵施政目標，推動過程往往會全數保留所有的修改條文，直接送往黨團協商，形式上走完實質審查的流程。
法案未經審查就進入黨團協商會發生什麼事？林志嘉表示，黨團協商由立法院長主持協調，讓政黨各抒己見，進而找到共識。在王金平主政時代，黨團協商的功能大於委員會，很多議案都是私下協商，導致委員會功能不彰，遭人詬病是黑箱作業。
林志嘉解釋，2016 年蘇嘉全擔任院長時，曾和朝野黨團討論，黨團協商盡可能不接受全案保留的法案，「除非是杯葛太激烈的案子，我們會訂一個門檻，例如在委員會審過 3、4 次仍膠著，那就還是送進來協商。」
但就算是非常手段，草案全數保留送協商，仍舊是破壞了「委員會中心主義」。林志嘉說明，提案完成一讀後，會依照主題被分到不同的委員會，例如交通委員會、教育與文化委員會等，並在其中進行逐條審議；委員會中心主義的理念，即是希望所有條文的討論、修正，都能在委員會完成，黨團協商只需協調少數各政黨意見不同的細節。
對前時代力量立委王婉諭而言，委員會的運作從來就不如理想中順利，她以「國會改革法案」的審查過程為例，國眾兩黨聲稱有逐條討論，「但就是召委每一條都問大家有沒有異議，有異議就全部保留送協商，這哪叫審查？」現行法規未規範逐條要討論多久、要討論多少內容，所以國眾兩黨的行為完全合法；但她也不認為修法能保障程序正義，因為議事規則總有可以操作的空間，不可能完全寫死。
自從王金平強化了黨團協商的功能後，其後民進黨完全執政、國眾兩黨國會合作在在弱化委員會中心主義，「黨團協商常常推翻委員會的決議，委員會有跟沒有一樣，小黨更沒有發言的空間。」也是因此，王婉諭表示，時代力量常和民間團體合作，共同帶動議題的討論，也給予執政黨審案的壓力，去年底通過的《道路交通安全基本法》即是一例，時力透過外部倡議，爭取到包括滾動檢討駕駛人訓練考驗入法。
曾參與美豬行政命令審查的現任立委、民進黨立院黨團副幹事長洪申翰坦承，過去民進黨的確有為求貪快、過於大意而做得不好的地方，這次的青鳥行動抗爭中，他最深的感觸是聽到民眾喊出「沒有討論，沒有民主」，「我可以很明確接收到，場外這麼多人對民主的期待，已經不只停留在有選舉就是民主，而是民主的品質，這意味著民進黨對民主的論述也需要更新，我們要更謙卑地自我檢視。」
不過對於委員會中心主義失靈，洪申翰有著不同的意見。他分享過去在社會福利及衛生環境委員會 4 年的經驗，8 成以上的法案都有足夠機會被好好審議，「例如《勞工職業災害保險及保護法》我們就審了整整兩天，只要你講的有道理，不管來自哪個政黨，大家想辦法揉出一個彼此能接受的內容。在審議的過程中，真的會覺得做一個立委是值得被尊敬的工作。」
就算有部分條文意見分歧，最終送進院會表決，洪申翰表示，結局雖然是「人多的贏」，但也代表人數優勢黨須為自己的決定負責，這就是責任政治的關鍵：代議士做出的任何決議，都需接受人民檢視，並承受政治代價，就如同今年 1 月 13 日，人民選擇把總統給了民進黨，但是把國會的多數交給其他政黨，他們必須尊重。
洪孟楷也提到，他參與過很多法案審查，都是針對議題進行詳實的討論，例如去年年初三讀的《氣候變遷因應法》，與會委員針對 2020 和 2050 年的淨零目標及路徑談了兩天，最後達成共識；最近內政委員會討論《地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例》，也是審了 10 幾個小時，才通過初審，「我得說只要沒有柯總召（編按：民進黨立院黨團總召柯建銘）老是企圖杯葛議事，其實國會運作是可以很順利的。」
【會議逐字稿】民生經濟類法案審查過程爭議
載入中
藍綠頻繁癱瘓議事的法案：兩岸類
朝野為了加速或拖延修法進度，往往會運用議事規則進行技術杯葛，導致法案無法被妥善討論、修正。以頻繁被媒體報導的兩岸類爭議法案為例，像是「兩岸協議監督條例」草案 2014 年在立法院通過一讀後，藍綠兩黨搶奪審查的主導權，互對彼此的提案提出復議，阻擋對方排審，拖了 3 年才進委員會審查。
張宏林解釋，作為人民的代議士，立委必須對其背後的民意基礎負責，自然會用盡各種可用的工具和策略，在法規合理的前提之下，進行議案攻防，「大家可能要理解的是，一般在談民主本來就不是著重在效率，而是討論的過程，民主不怕有不同意見。」
他認為，辯證應該是立法院要做的事情，立委有責任教育支持者，也有責任遊說反對者，「讓他們知道為什麼我們這麼堅持，雖然不一定會有共識，但至少慢慢有交集。」然而讓人擔憂的，是立委進行議事攻防的目的，不是為了議題的辯證，而是為了貫徹行政部門的意志。
張宏林補充，臺灣的行政權和立法權長期不平等，立法院往往淪為行政院的橡皮圖章，奠基於此的議事攻防，就缺少了民意的依歸，最終也將付出政治責任。
【會議逐字稿】兩岸類法案審查過程爭議
載入中
政治惡鬥造成國會空轉？立委只聽黨意不理民意？
針對這次的國會改革爭議，洪申翰和王婉諭都提到，這次通過的內容是在院會二讀時以國眾兩黨再修正動議的版本為主，回望歷年的法案審查過程，可說是史上首見，也讓民眾對代議士的專業性存疑。
議事攻防流於政黨惡鬥，該如何恢復人民對國會的信心？王婉諭認為，關鍵還是在於把審議的重心拉回委員會，不能再如過去仰賴黨團協商和院會，流於多數暴力碾壓。
她指出選制改變的重要性，「現在總共 113 席次，被分到 8 個委員會，每個委員會大概就 10 幾個委員，深度耕耘法案的人非常少。」作為半路出家的政治素人，她一進入國會，就對立法品質之低落感到驚訝，「像《犯罪被害人權益保障法》或《精神衛生法》等冷僻的案子，審查的時候可能只有 2、3 個委員，一不小心就流會；或是法案真的要過，也是霹哩啪拉就過去了。」
她表示，首要之務是增加立委席次，包括不分區立委的數量，以及提高選民人數較多選區的當選席次；委員會不再施行輪調制，而是讓立委 4 年都深耕同一個委員會，更暸解議案；另外就是現行委員會是雙召委制，召委擁有安排委員會議程的權力，雙召委制往往讓議案陷入朝野相互杯葛，導致審查效率低落，建議改回原本的單一召委制，用政黨得票數平均分配各黨可以分到召委的數量，委員會審查較能回歸專業，而不會發生兩大黨因關係惡化，延伸到委員會相互抵制。
林志嘉也同意王婉諭的建議，他補充說，單一選區兩票制有利於兩大黨競爭，但現在的立法院更需要多元的聲音進駐。此外，不分區立委也應比照區域立委適用罷免制度，否則不分區席次是由政黨提名，往往就變成只聽黨意、不理民意，長期為人民所詬病。
除了制度面的改變，張宏林認為政黨之間的自律也很重要，「你不能當初自己少數覺得人家霸凌你，現在是多數就霸凌人家。我們不應該再回頭去問對方過去做了什麼，而是談現在選出的新民意，究竟該怎麼做才是合理的，該怎麼做才能對民眾有所交代。」
張宏林補充，公督盟過去對於政黨的議事攻防，只要不違反規則的話，都尊重各黨選擇；但他強調政黨有責任帶領人民進行議題的辯證，「辯證才是一個民主最重要的過程，讓民眾試著靜下來，聽聽別人贊成或反對的聲音。」就算雙方意見極度分歧，透過一次次的辯證，總能找出彼此有共識的地方，哪怕只是一點點，都能讓臺灣的民主朝好的方向前進。
而洪申翰看到民意的展現，則是來自於立法院外的 10 萬人抗議，「法案雖然是過了，但 10 幾萬人一同目睹藍白兩黨強硬通過法案，這將付出很大的代價，也讓他們知道，不要濫用手上的多數權力。」他表示，接下來民進黨該做的事還是會繼續做，包括好好在委員會審案，只要有政黨想要跳過程序、便宜行事，必定大動作表達反對，甚至動用杯葛。
面對執政在野黨對抗的態勢愈來愈明顯，林志嘉並不悲觀以待。他說，立法院運作的模式包括政黨互相合作、互相競爭、互相對抗，三個狀態有時同時出現、有時輪替更迭，在民意之下相互擺盪；如今國會愈來愈公開透明，裡頭的一舉一動人民都看得一清二楚，自然也會有所評斷，而政黨也會視民意調整下一步該怎麼做。
「現在外面都有群眾出現了嘛，連代號都有了，一個行動如果有一個精神出現的話，它就會有影響力，這個影響力就會改變國會。我們可以再靜觀其變，國會會因為這些青鳥而改變的。」林志嘉說。
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