法律修正過程是國家體制進程的縮影，每一次修法，都是一場長途跋涉。

2008 年至今，立法院通過不少讓國內產生重大轉折的法案，例如同婚專法《司法院釋字第七四八號解釋施行法》，讓婚姻平權往前邁進一大步；《促進轉型正義條例》，臺灣正視歷史創傷，讓受難者得以平反。

但其實有更多的法案，就此石沉大海，或是不停地在程序中循環，反覆歷經提案、一讀、委員會審議、二讀，卻始終等不到立法院三讀通過，無法回應社會的期待。

READr 爬梳近四屆立法院紀錄，從這 8 千多筆法案歷程可看出，各黨對該法案重視程度以及是否牽涉各方利益，導致其推動修法過程困難重重。

公民監督國會聯盟執行長張宏林分析，法案不通過原因可略分為五種，包括是否發生社會事件，引起修法聲浪；是否被列為行政院優先法案；法案完全沒共識，可能是藍綠、利益團體衝突；法案有共識，卻因為細項爭議多，或是必須修憲，門檻過高導致無法通過；執政在野立場對調而反對。

冷凍型法案：提案多但沒有召委願意排審

在這 8 千多筆法案中，其中有 11 個法案，連續四屆都有立委提案，但 13  年來都沒有召委願意排審，遲遲無法進入實質審查階段，堪稱「冷凍法案」，包括《原住民土地及海域法》草案、《優生保健法》第 9 條等。

口袋國會指導委員、世新大學行政管理系教授陳俊明認為，這些法案跟民生連結弱、不迫切，「每個政黨有太多的『優先』，這些不迫切的法案真的永不見天日。除非遇到特殊社會事件，才有機會被排審。」這同時也代表兩大黨都不看重這些法案，「外面喊再大聲都沒用。」

前民進黨立委尤美女舉例，《優生保健法》第九條，涉及是否強制規定人工流產必須要有思考期，對已到最後流產期限的婦女是否公平，該條文也涉及未婚少女墮胎問題。「因為問題持續存在，每屆都有立委提案；但又因為爭議太大，就擺在那裡。」

爭議型法案：各方利益交錯，始終無法通過

而與上述類型法案相反的是「爭議型法案」，共有 52 筆。雖其為重要議題、社會支持，但牽涉各方利益、社會爭議多，導致其連續四屆都有立委提案、排審，卻始終無法通過。

以《集會遊行法》及《立法院職權行使法》為例，無關乎藍綠價值，誰是執政黨就反對，誰是在野黨就支持。

陳俊明解釋，《集會遊行法》希望修法將現行「許可制」改為「報備制」，以及擴大集會區域，「在野（政黨）就希望警察什麼都不要管；不過（政黨）一旦執政，就會擔心（集會遊行的）群眾變暴民。」

曾在國民黨立委辦公室擔任資深國會助理的小佳（化名）說，當碰上大規模群眾運動，「集遊法」才會受到關注；一旦街頭平息，大家就當作沒看到，「不論哪個政黨，都認為搞不好哪天又執政，各有謀算，反正就偶爾排審，只是為了給你（執政黨）難看而已。」

其中《消防設備人員法》也碰上極大爭議，已在立法院六進六出，延宕超過 20 年。其爭議，主要包括細節如何訂定，牽涉不同利益團體角力。小佳就透露，若修法通過，消防安全設備檢查將由專業的消防設備師士承接，影響既有執業的建築技師、土木技師、水電技師等等。

小佳表示，某會期時，原本國民黨準備排審，卻因為建築公會遊說民進黨立委，要他先辦公聽會「拖延時間」，後來又因為疫情延期，到最後都沒排審。

「排公聽會就是緩兵之計。」小佳解釋，兩黨召委基於尊重，對於對方關注議題都會交由對方排審，不會在該會期觸碰該議題，「結果就是藉由公聽會，一週拖一週，永遠都可以把事情拖拖拖過去。」

優先法案凸顯政黨價值  學者：民進黨重社會正義、國民黨重兩岸關係

除此之外，是否被列為行政院優先法案，也決定其最後三讀通過的機率，如第七屆到第九屆的法案中，只要被列為優先法案，三讀通過機率為 69%。

由此也可看出執政黨的路線，重要議題的優先順序。陳俊明分析，民進黨創黨價值偏向分配正義，比國民黨更強調社會正義，才會讓勞工、農民，這些社會相對非主流的群體，傾向支持民進黨，「相對比較跟弱勢站在一起，尤其在野時期非常明顯。」相較民進黨，國民黨由於長期執政，沒有明確的價值觀，主要是在兩岸關係上著墨。

小佳則認為，「國民黨一切以經濟發展為導向，講公平正義之前，應該先縮小貧富差距。」國民黨注重兩岸關係，也是為了賺「和平紅利」，兩岸關係穩定，才能讓經濟發展成長，也是臺灣在地緣政治上不得不的選擇。

不過，小佳也指出，由於國民黨比較重視經濟發展，「沒有太參與社會運動，漸漸跟社會意見脫節，我覺得這是他們失去政權的很大原因。」

優不優先是相對概念，優先法案仍會「卡關」

然而，即便被列為行政院優先法案，也不代表就能順利三讀通過。包括前述提到的《消防設備人員法》、《原住民族土地及海域法》、《集會遊行法》，其實都曾被列為優先法案。

尤美女表示，即便立法院多數黨可以強制表決，以人數優勢換取法案通過，「但付出代價高，政黨當然會衡量值不值得，是不是政黨的主要價值。」

時代力量立委邱顯智則指出，許多修法取決於執政黨改革的決心，畢竟完全執政下，沒有一個不能過的法案，只是看要不要，但民進黨越來越保守化，讓改革速度緩慢。他舉囤房稅為例，財政部遲遲沒有提出修法版本，讓法案審議延宕，「整個居住正義改革，就以非常緩慢的速度前進。」

小黨難施展  邱顯智批：兩黨惡鬥弱化立院權力

國民黨與民進黨擁有人數優勢，即便執政、在野角色轉換，仍有基本優勢，可以操作不同議事手段來讓想要的法案通過，這便是小黨望塵莫及的優勢。近四屆以來，立法院有 400 筆法案由小黨提案修法，卻連一次排審機會都沒有。

小黨提出卻未被排審的法案

邱顯智就自嘲，「我們在院會就是扮演被碾壓的角色，提一個法案，黨內 3 個人支持，被其他 100 個人反對。」他舉例，公職人員、總統副總統選舉罷免法，時力提案修改現行帶職參選規範，結果至今未被排審，「兩黨就一直帶職參選啊，當然不修。」

他表示，時代力量提的法案某種程度是挑戰現況、挑戰當局，執政黨可能想維持目前穩定狀態，覺得棘手不碰這議題；而國民黨又偏向保守派，意識形態跟時代力量顛倒，難以合作。時代力量要推進法案「就要跟著他們的節奏」。趁著國民兩黨排審該議題時，順勢提出時代力量的版本，就有機會修正相關條文；或是透過記者會，跟民間團體合作，激起社會聲浪。

「立法院權力一直弱化。」邱顯智指出，臺灣兩黨惡鬥，常常發生「沒收比賽」的荒謬情形，國民黨不斷杯葛，民進黨就直接表決，沒有中間問責、監督、辯證的過程，「這哪像文明國家該有的態度？」

推同婚專法使民進黨慘敗？  尤美女：政黨都在看風向

在眾多法案裡如何推進取捨，各政黨有不同的考量，最終仍回到價值的選擇以及民意風向。

「同婚專法」通過，立下臺灣在同志人權的里程碑，卻也被視為隔年大選民進黨慘敗主因，民進黨總召柯建銘更曾說：「拜託尤美女放了民進黨。」

被當作箭靶的尤美女如今回憶同婚專法通過過程如此說：「它被操作成政治議題，變成政治角力，每個政黨都在看風向，選對自己有利的。」

她回憶，2017 年畢安生自殺事情，引起修法聲浪，在同志大遊行時升溫，當時各政黨同天都提出民法親屬編修法，支持同性婚姻結婚權利，「大家都嗅到這是時代潮流，所有政黨都在爭 credit。」在修正案有望通過之際，反同聲浪開始集結家長、學校勢力，情勢瞬間逆轉，各政黨都受到很大壓力，國民黨開始轉向，最後選擇縮手。

國民黨不敢公開反對，改說要舉行公聽會，「但大家都知道舉行 30 場公聽會，那根本不用玩了。」尤美女說，「連民進黨地方選區立委都承受很大壓力，希望表決時，能夠棄權不表態。」

龐大壓力襲來，緊接而來的同婚公投宣告失敗，尤美女回憶，「本來公投失敗時，同志團體很沮喪，想著看政黨風向；但我說，政黨才在看民間的風向，要通過就要我們自己帶風向，激起社會支持。」

後來的事情大家都知道了。雖然同婚公投失敗，但靠著大法官釋憲的支持，同婚專法最後三讀通過，成為亞洲第一個同性婚姻合法化的國家。

「最終都是價值的選擇。」陳俊明如此總結，社會是段光譜，執政黨不會站在兩側極端，而是遊走在灰色地帶，爭取最多人的支持。

但到重要關頭時，社會也都在關注，你能不能捍衛、不背棄你立黨最重要的價值？這些法案就是最好的見證。