報導重點摘要
- 過去綠能並不受政府重視，直到近 10 年才成為能源發展重要路線，其中，2014 年核四封存讓國家能源規劃大洗牌。但受武漢肺炎疫情影響，綠能建置進度受到極大影響。
- 綠能其實沒有想像中的不穩定，而傳統能源也沒有想像中的穩定。
- 若要達到供電無虞，除了新設綠能是否達標，夜間燃氣的原料供應也很關鍵。
2021 年 5 月，臺灣 5 天內發生兩次大範圍停電，逾 400 萬家戶受影響，也埋下民眾對能源供給的不信任種子。儘管經濟部否認電力不足，回應事故主因是「人為疏失」及「水力調度不及」，仍難抹去「缺電」陰霾。
今年年底，兩大與能源相關的議題「珍愛藻礁」、「重啟核四」即將交付公投，更讓「沒有三接會缺電嗎？」、「勿忘全國大停電，重啟核四」等討論浮上檯面。
臺灣的能源政策有沒有走在正確的路上？政府喊出的目標能夠信服嗎？READr 追蹤政府過去 10 年的執行狀況，發現計畫常有延誤，還一度被監察院糾正；核四封存後，臺灣曾一度面臨限電危機，後來靠著再生能源才脫離險境。
而面對佔比漸高、卻常被貼上「發電不穩定」標籤的再生能源，READr 也嘗試透過資料與專家訪問，回應民眾對綠能的卻步與缺電擔憂。
「再生能源」如何從丑角到要角
2015 年底，綠能發電佔比不到 5%，如今政府喊出 2025 年 20% 的綠能目標。短短 10 年間，再生能源從過去被執政者認為對供電助益不大，前總統馬英九甚至曾公開形容其為「丑角」，到現在總統蔡英文再三強調「再生能源的使用符合國際趨勢」，反映出社會氛圍改變與能源重心的轉移，其中的轉捩點是 2014 年。
當年因應社會反核聲浪，行政院、立法院協議將爭議連連的「核四」封存，在隔年拍板定案。
「我們也被這個決策嚇了一跳。」臺灣再生能源推動聯盟秘書長高茹萍回憶道，政府長期推動核能，社會 20 幾年處在被教育「若沒有核電就缺電」的氛圍中，民眾不僅擔心核四封存後缺電，也對即將作為替代選手上場的再生能源相當陌生。
而封存核四的決定，同時引發了國家能源規劃大洗牌，更讓過去綠能發展的困境浮出水面。
「過去哪怕要在屋頂上裝個 5 片太陽能板，都要填寫 1500 頁申請書，蓋章大概要蓋 1000 多顆章。」前太陽光電發電系統同業公會理事長、沅碁光電董事長鄭博文稱，綠能發展初期，申請一個案子平均耗時 8 個月，繁瑣且重複的程序讓業者苦不堪言。
「又不是要做什麼殺人放火的壞事，難道還需要良民證或法院認證？」鄭博文說，台電當時對綠電的看法很保守，還設下各種門檻，後來是靠業者自行實驗與反覆溝通，才有現在的成績，原先繁瑣的申請流程也縮至 2 個半月。
同樣在臺灣耕耘 20 年的風力發電業者、達德能源董事長王雲怡也提到，當年政府還沒有正式的政策與戰略目標，只是在核四封存後，把再生能源當成可替代的選項之一，很多問題還是靠業者自行處理。
達德能源來臺發展風電初期，便遭遇許多障礙：靠近保安林，不太認識風機的林務局就擔心「我旁邊的樹木會不會枯死？」；涉及鄰近水域的土地，水利署便緊張「風機會不會影響我的水流？會不會引發淹水？」。
為此他們搜集許多國外的解決方法、找學者做研究報告，與不同主管單位反覆溝通，狀況到了近年才逐漸好轉，王雲怡說：「到了 2016 年以後，能源政策被提高成戰略層次，很多事情是政府會先幫你想到。」
鄭博文也指出，過去能源局屬於三級機關，要與各部會（如管農地上光電的農委會、管工廠上光電的工業局、管架設民宅屋頂上光電的內政部）協商，難度不小。後來總統蔡英文上任後，才改由行政院代為統籌，能源局則當技術指導單位，改善了綠能發展初期的困境。
「基本上，發展綠能已是兩黨共識，唯一的差別就是在速度跟目標。」王雲怡直白地指出，「我歷經兩、三次政黨輪替，藍綠兩黨沒有人反對再生能源，只是有沒有戰略性目標，執行上真的差很多。」
過去十年能源執行時有落後
即便政府改善了綠電第一線建設的困境，將再生能源視為未來能源發展重心，但是喊出的目標是否有達成？
新的挑戰：疫情衝擊，綠能建置不如預期
長期來看，政府規劃能源的執行情形常不如預期，直到 2018、2019 年才漸趨穩定，沒想到 2020 年又遇上武漢肺炎疫情攪局。高茹萍指出，這兩年全球疫情肆虐，「原料」跟「人才」都進不來，全年能源增量只達到目標值的一半。像達德能源在雲林的允能風場，就是這次疫情下的苦主之一。
「進度延誤，工程超時的部分，全部都是成本。」王雲怡解釋，原本預計 2020 年完工的工程，受到國內外疫情的波及，至今都未完成。「許多客製化的設備，例如打樁所需的夾具，照理說去年 3、4 月就要到，一路延到 9 月，耽誤掉臺灣最適合海上施工的夏季時段，等於我一整年完全沒辦法動工。」
工程延遲一年，王雲怡本打算在今年重新動工，又遇上 5 月臺灣本土疫情爆發。「人進不來，工程船沒人操作，又停了精華期的 2 個月。」王雲怡坦言，整體離岸風電受影響的程度高達 30% 至 40%。
為搶救落後的綠能進度，能源局表示，部分風場受疫情影響進度，均依行政契約提出展延，也配合中央防疫措施，如技術人才輪替程序，以及全船檢疫與消毒等，協助業者減緩進度延遲。
王雲怡提到，為了解決延誤，能源局、中央流行疫情指揮中心會定期與業者開會。如政府擔心防疫量能不足，業者就另外找合適的場所安排檢疫，並每週報告入境人數、時間、人員控管。
對此，經濟部也在 8 月回應，今年延誤的風場裝置容量，預計能在明年底前完成。而太陽光電的部分，去年原先要達成的目標，也在延宕半年後於今年 6 月達成。
疫情造成綠能進度落後，政府的因應之道備受矚目。從能源局 5 月底公告的電力資源供需報告規劃可發現：除役面上，扣除今年如期畢業的核二 1 號機，疫情爆發近 3 年，沒有什麼大型機組的除役計畫；而可發電能源的提升，除了再生能源，火力電廠「增氣減煤」也加入支援電力供給的行列。
「目前再生能源（進度）的確比較落後，但依規劃，即使光電落後一、兩年，備用容量仍保持在可接受範圍，不會缺電。」臺灣環境規劃協會理事長趙家緯補充道。
最新民調：民眾喜好核電勝過再生能源
若政府規劃都能一一達標，供電穩定應非難事。但比起核能、火力等傳統機組，「看天吃飯」的再生能源，發電成效會受特定季節、時段、天氣變化影響，因此常被貼上「受限環境」、「不夠穩定」的標籤。
兩度限電事故，更加深了民眾對再生能源的不信任度。
台灣永續能源研究基金會 8 月曾發布〈台灣電力使用與能源轉型民意調查〉報告，擔心缺、限電問題的民眾增加了兩成。
民調同時顯示，在發電方式的喜好上，核電重回冠軍。2020 年，民眾對太陽光電、風力發電等再生能源的喜好還贏過核能，今年的民調卻降低一成以上。
相較於可持續發電的基載能源核能，或許民眾對再生能源仍有疑慮。但業者強調，只要數量愈來愈多，再生能源是可以預測的。
學者：傳統能源也不一定穩定
「我們都知道明天太陽什麼時候出來，風力會強到什麼地步。6 點太陽能開始供電，下午 2 點達到高峰，4、5 點降下來，這些週期都可以預測、掌握⋯⋯但大型電廠的意外事件反而是不可控的。」趙家緯如此回應「再生能源不穩定」的刻板印象。
他也補充道，目前不是每個案場都有即時回報機制，接下來要做的，正是加強案場即時回報與氣候監測技術，才能夠更良好的掌握綠能的週期性。
針對案場監測，鄭博文表示，以沅碁光電為例，目前透過氣象局的官方資料，包括氣候、影響直射率的濕度、季節太陽的與地面的夾角⋯⋯等綜合預估下，太陽光電發電量的誤差值可控制在 15% 上下。
「當整體再生能源越來越多，預測也會更準確。」他指出，過去沅碁只有 100 多個光電案場時，誤差數值起伏大，如今超過 8000 個案場，預測的準確度也會提高。他笑稱，當母數資料夠龐大的時候，發電監測值八九不離十，「一直看那個發電線都快要打瞌睡，都長得差不多。」
高茹萍指出，當再生能源漸漸成長，整體治理能源的思維也需跟著改變。
「發展再生能源，讓社會有更多元的能源選擇，就像有七個小孩，任何一個不在家，其他六個都可以來幫忙。」高茹萍指出，傳統核能、火力機組歲修時間長，甚至一旦故障或誤觸按鈕，就會凸顯出大型機組過度集中的問題。
王雲怡也提到，過去政府喜歡大型、傳統基載的集中式發電，確保供電穩定，這樣的想法也慢慢轉換。例如，儘管核能、火力日夜間都可以供電，但穩定性受限於燃料，「一旦燃料市場的價格變化，或是來源供應不一定充足，其實同樣也是很危險的。」
當綠能成為發電主力 臺灣未來會缺電嗎？
加強預測能力，能讓電力調度更準確；但當綠能成為主力，還得面對「發電效率」的批評。
以光電和風電為例，陽光短少、風力不足的季節，發電效率就比較低。以台電 2020 年的資料來看，光電平均每天只發到總裝置容量 15% 的電，但核能卻有 92%，光看這個數字，自然會覺得核能較為穩定；但再生能源能以「量」取勝，假設發電量相當， 7 座光電場，就算發電效率只有 15 %，總量也能贏過一座效率 92% 的核電廠。
為了更精確評估臺灣未來「會不會缺電」，READr 加計不同能源的發電效率（註），來看核能退場、綠能上場後，供電是否無虞。
經計算後發現，近年將畢業的核能、火力機組，全年發電效率多達 80% 以上。畢業後，儘管缺口不小，但若再生能源能依規劃陸續加入發電行列，就能補足除役機組的可發電量能。
但需要注意的是，2021 與 2024 年有明顯的除役缺口，一旦調度不善，就有供電吃緊的疑慮。
前者受到疫情影響，太陽光電與風電規劃增設量較低，因此與加權量能有微幅落差；後者則須面臨 5 台火力機組和 1 台核電機組退役的缺口，除役量更大，也更加考驗台電的電力調度能力。
不過截至 2027 年，累加各年指數，新增發電量能仍高於除役。因此長期來說，即使綠電發電效能不如基載能源，只要增量如期達標，接下來 5 年不會遇上缺電疑慮。
能源自主的長遠之路
「從能源自主及能源安全考量上，再生能源發展是必然要走的路。」中山大學電機系教授盧展南指出，電源供應不可能無限增加。臺灣仍處在再生能源發展期，只有經過適當的溝通與教育，因地制宜找出合適地點應可穩健發展。
相較其他國家有更完整的規範與配套，盧展南認為，目前臺灣對再生能源大型案場之運轉管制機制較不足。「目前政策以綠電先行，管制機制很少，以致（綠電）被認為是麻煩製造者。」他提到，許多國家已允許或要求綠能廠提供輔助服務，協助快速恢復至正常電壓及頻率。
「若沒有解決變動性電源可能導致電力運轉問題的策略，也就不易說服大家。」盧展南說。然而，多一些限制就需多一些投資成本，政府在研議相關規範或強化併聯技術時，力度上就可能淡化或延後。
同樣面對缺電疑慮，趙家緯直言，比起綠能落後與否，近期供電更需關注的反而是 2024、2025 年的夜間燃氣發電的原料是否足以達標。
根據能源局 10 月發布的「能源供需概況分析」，臺灣目前火力燃料 95% 仰賴進口。近日又遇上國際陸續出現燃料供應不及、成本價格上限，臺灣火力發電對國際燃原料市場的高度仰賴，也反應出趙家緯的疑慮。
趙家緯指出，在最新電力資源供需報告中，能源局的「日尖峰負載預測」只維持到 2023 年，在 2024 年以後改為「夜尖峰」。這代表能源局預測：2024 年後因為太陽光電持續增加，日間供電已不成問題；「夜間時段」電力來源反而成為供電穩定新的關鍵點。
最壞的狀況下，一旦真的臺灣面臨缺電危機，趙家緯認為，除了需仰賴能源局每年的〈全國電力供需報告〉調整既有的能源規劃，台電也須統整更多小型燃氣機組的資源，再加上，今年 7 月 1 日上線的電力交易平台，也有更多分散式發電方一同加入供給端。
在維持供電穩定的考量下，除了針對未來佔比逐漸提升的綠能，加強調度規範與併網技術，另一方面政府也需更全面評估各能源的供應情形，無論日間發力的太陽光電、冬季風電，或是夜間仰賴的傳統火力、水力機組供應。
「重要的是提高機組可用率。」盧展南強調，可行的做法如減少故障、縮短維修時程及備有足夠的燃料和水量，智慧地運用手上足夠的電源做最佳調度，才能確保供電經濟與安全性。
引用資料
經濟部能源局，2013、2014 年。
經濟部能源局，2017 至 2020 年。