報導重點摘要
- 新竹市長林智堅主張新竹縣市應合併升格的理由是資源分配不均，新竹市創稅金額排名全國第五，但中央挹注的預算卻是全國倒數第四。
- 升格直轄市雖可獲得較多的中央預算，但隨之而來的義務支出也增加，包括公務員人事費用、社福與教育費用等等。臺南市改制至今，仍有 42 所高中職由教育部負責編列預算，原因便是市府擔憂會拖垮財政。
- 中央挹注給直轄市與非直轄市的預算，比例與公式皆不同，前臺南縣長蘇煥智批評，直轄市制度是威權遺毒，地方自治越來越成熟，應該廢除直轄市，建立六都及一般縣市平等的制度。
- 財稅分配母法《財政收支劃分法》已經超過 22 年未修，至今仍是兩直轄市時代的架構，從兩都、五都到六都的統籌分配款，都是直接調整分配辦法，學者認為是政府不負責任，導致地方政府財政能力不足。
「不住在新竹，真的不會理解為什麼我們堅持要升格。」這是新竹市長林智堅在接受 READr 專訪時不斷強調的一句話。去年底林智堅拋出「新竹縣市合併、升格為第七都」的想法，卻被認為是在為選舉鋪路，加上民進黨也在立法院動員，要透過修法放寬直轄市的人口門檻，讓新竹升格議題蒙上政治利益的陰影。
在這之後，即使林智堅宣布棄選，修法仍因為國民黨立委佔領主席台、揚言杯葛總預算案，確定不予處理，林智堅得知結果後，於官方粉絲頁發文表示遺憾，稱「沒有林智堅的『地制法』應該好好被討論」。
事實上，新竹升格爭議的確不只和新竹人有關，而是關乎納稅人的錢怎麼被公平的分配。長久以來，直轄市能分配到的資源遠勝於其他縣市，是各地方政府想盡辦法要擠進的窄門。
如彰化縣長王惠美去年也對外宣布，彰化縣人口達標，縣內有著許多產業界的隱形冠軍，還是發展綠能的重要據點，「不需要修法就具備最好的升格條件！」縣府已經送出升格計畫書，希望內政部盡快審議，讓彰化縣成為臺灣第七都。
然而，成為直轄市就能增加收入嗎？直轄市與非直轄市為什麼要有所區別？新竹市面臨的困境，正凸顯出中央與地方政府之間的財政分配問題。
推動升格主因 林智堅：縣市分治後缺錢缺土地
林智堅指出他推動「大新竹」規劃的兩個主因，「一個是讓行政效率提高，另一個是擴大財政規模。」
他提到，新竹縣、市 1982 年起分治，但新竹縣仍擁有大量新竹市轄內的土地，這使得市府在推動都市規劃困難重重，「只要新竹縣財政困難，就開始賣新竹市的土地。」他舉例，近年為了要打通「公道三新闢道路」，紓解尖峰時段的壅塞問題，就花費 7.4 億跟新竹縣買地，「只要縣市合併，就不會有這些問題了，土地都是歸大新竹的，怎麼利用都很好規劃。」
縣市分治導致的資源瓜分，也體現在預算上。為了解決新竹科學園區長期塞車的困境，林智堅 2017 年趁著中央提出「前瞻基礎建設計畫」的契機，規劃大新竹輕軌路網，卻發現就算加總新竹縣市的預算，也付不出輕軌的地方配合款。
如果合併升格成直轄市，他認為，大新竹更容易吸引企業投資、人口遷入，並帶動房地產市場，進而增加稅收，原本僅 550 億的總預算將有機會突破千億，輕軌的經費即有著落。
所謂的稅收，就是各縣市居民根據自己的收入、買賣股票、房屋或菸酒等不同行為，繳納一定的金額給政府，使其有財源推動人行道、公園、圖書館、學校、捷運等公共建設和政策。稅收主要分成由中央政府徵收、支用的「國稅」，包括所得稅、營業稅、貨物稅等，以及由地方政府徵收、支用的「地方稅」，包含地價稅、房屋稅、土地增值稅等。
從稅捐資料來看，新竹市近年的稅收表現不錯，2020 年上繳 1217 億給國庫，全國排名第五，還超越六都之一的臺南市；如果只看國稅比例最高的所得稅總和，新竹市甚至僅次於臺北市，繳的稅金量是全臺第二多。
地方稅部分，各縣市占比較高的稅目多與土地相關，例如土地增值稅、地價稅、房屋稅等。根據新竹市稅務局近 10 年的資料，近年和房地產有關的稅收大增，像是 2020 年有大量建商收購土地，與多批建案交屋申報土地移轉，成長率破五成。
中央預算分配出問題？林智堅稱新竹市賺得多卻拿得少
然而，即便去年國稅和地方稅的總和多達 1793.5 億，全臺縣市排名第六高，卻無益於增加新竹市的財政規模。林智堅解釋，市府主要的收入是地方稅，其他大多是由中央分配的預算。
不過，歷經 2010 年五都升格、 2014 年桃園市加入直轄市行列，中央預算的分配方式長期挨批經費獨厚直轄市，排擠其他縣市的發展。林智堅以新竹縣市為例指出，新竹縣市 2020 年總創稅逾 1900 億，「但統籌分配稅款合計少於 100 億，占整個中央統籌款不到 4%。」
檢視中央政府 2020 年編列給各地方政府的預算，六都的統籌分配稅款共 1798 億，明顯高於 16 縣市的總和 734 億，像是新竹市的創稅能力超越臺南市，但統籌分配稅款的金額還不足其四分之一。
也難怪林智堅受訪時多次強調，新竹躋身直轄市的行列是勢在必行：「我們沒有要中央馬上多給我們錢，只是希望藉由合併升格之後，用自己負擔得起的方式，來建設大新竹。」
直轄市與非直轄市的預算分配金額為什麼會差這麼多？政大財政系教授陳國樑解釋，這就得回溯到母法《財政收支劃分法》，該法規定，中央政府每年都要從國稅中的所得稅、營業稅、貨物稅籌集一筆錢，其中 94% 是「普通統籌分配稅」，6% 是「特別統籌分配稅」，用來支應各地方的緊急或重大事項。
接著，「普通統籌分配稅」會再依不同的比例進行分配，分別是 61.76% 分給直轄市、24% 分給縣市，8.24% 分給鄉鎮市。為了增加縣市的分配金額，中央政府又將各直轄市、縣市土地增值稅加總的 20%，專門做為分配給 16 縣市的統籌分配稅。
除了統籌分配税，中央政府編列的另一筆錢「一般補助款」也是地方重要的收入來源。主計總處會根據各縣市的基本財政赤字，以及教育、社會福利與基本設施所需經費，給予補助。16 縣市在 2020 年獲配 1165 億，相對的六都分得約 555 億。
預算變多責任也越重 升格直轄市有利有弊
「只看統籌分配款的話，會覺得直轄市拿比較多錢，但如果加上一般補助款，其實六都和縣市是差不多的。」陳國樑指出，監察院 2020 年針對地方政府財政惡化的困境發表研究報告，內容即提到，如果加總兩項預算，來看 22 縣市每個人民可獲配的金額，縣市平均為 25816 元，直轄市平均是 14690 元，金額最少的前三名分別是桃園市、桃園市與臺中市，「從這個角度來看，直轄市未必可以拿到較多的中央預算。」
此外，就算直轄市的預算變多，直轄市必須承擔的義務也會增加。前臺南縣長蘇煥智表示，臺南市升格後，理論上原縣市內的國立高中要改隸為市立高中，由直轄市府負擔預算；但他指出，臺南市仍有 42 所國私立高中職至今由國教署管理，原因就是市府擔心改制後，每年得多支出 10 多億元，教育局的組織也得同步擴充，恐怕會拖垮財政，「這些可預期的支出，當時升格時怎麼沒有算清楚？」
為了應付增加的業務工作，直轄市在升格後通常會增加公務人員的編制。蘇煥智解釋，回顧 2010 年以來的直轄市合併改制，新設直轄市的公務員擴編，隨之而來就是暴增的人事費用，以臺南市為例，2010 年到 2020 年就新增將近 200 位一級機關人事、政風、主計人力，人事費多了 85 億。他補充，新增的人力都不是直接服務市民的公務員，而是用於內控管理。
至於增加的預算是否真能用在刀口上，新竹市香山區議員廖子齊表示，1982 年新竹縣、市分治後，香山區從此被併入新竹市，當時市府承諾會投入經費建設，「但實際感受到的卻是像水管太老舊容易爆管、或是電線因為沒有地下化，結果常常遭到鳥擊，靠山區域的新住民都苦不堪言。」
而所謂的建設，是屬於觀光性質的 17 公里海岸線再造，以及新建大坪頂納骨塔工程，「結果花在香山區的錢，既不是提升生活品質，也不是用在提升整體經濟建設。」廖子齊擔憂，市府自去年 9 月提出合併升格的主張，對外的溝通方式多流於口號，不停宣傳「可以快為什麼要慢？」、「錯過機會就沒了」，但諸如升格是否是增加市府收入的唯一方式，或是升格是否能解決城鄉差距等，都沒有實質回應疑慮。
升格是否能獲得更多的中央經費挹注？林智堅對此樂觀看待，「我們內部有算過，如果升格成直轄市，統籌分配稅款會增加約 80 億，一般補助款大概是增加 8 億，新竹縣市有很多獨特的條件，沒道理不爭取升格。」他強調，一個負責任的地方首長就是要勇於任事跟中央要錢，把分母擴大，總預算才能增加。
直轄市預算為何比較高？前臺南縣長籲 22 縣市應平等
回到中央統籌分配稅款的分配方式，另一個令人疑惑的問題是：直轄市和縣市的預算分配比例不同，但目前所有的縣市都由行政院管轄，為什麼還需要分成 6 直轄市和 16 縣市？直轄市和縣市的差別是什麼？
暨南國際大學公共行政與政策學系教授趙永茂解釋，直轄市最早可以追溯到 1921 年中華民國北洋政府公布的《市自治制》，將市分為「普通市」和「特別市」，後者直接隸屬中央政府。國民政府遷臺後，1967 年引用訓政時期的《市組織法》，加上行政院頒布的行政命令，將臺北市升格為院轄市，市長也是由行政院長派任。之後的高雄市也是循同樣的方式升格。
事實上，憲法第 118 條明定「直轄市之自治，以法律定之」，但當時國民黨政局動盪，相關法律都未訂定，趙永茂指出，因此臺北市、高雄市改制的過程並不符合憲政法治精神；等到 1999 年《地方制度法》通過，直轄市自治改依此法規定，才進一步確立地方自治的法制化。之後的新北市、臺中市、臺南市、高雄市和桃園市，都是依照《地方制度法》改制升格。
「臺灣現在的行政區劃仍有著直轄市和縣市的差別，是因為依《地方制度法》規定，地方劃分為省、直轄市，省再劃分為縣、市。」趙永茂表示，《地方制度法》第一條就寫到是基於憲法制定的，也就是說，直轄市、縣市都是憲法保障的地方自治團體，須經過修憲的程序才能修改。
實務上，直轄市和縣市法律的規範有很大的不同。蘇煥智舉例，直轄市取消鄉鎮市層級的地方選舉，全數改由市長派任；直轄市能設置較多的一級機關，公務員員額規模也較高；財政劃分上，直轄市和縣市也使用不同的公式進行分配。
不過蘇煥智認為，直轄市制度的起源，原本就不是為了實踐民主制度，而是當時為避免人口眾多的臺北市與高雄市會由在野人士執政，因此才改制為直轄市，由中央直接派任市長；如今地方首長已經都是民選，應該廢除直轄市，建立六都及一般縣市平等的制度。
為何不修財政分配母法？林智堅坦言：比地制法更難
中央分配預算的方式既然引發如此大的爭議，母法《財政收支劃分法》是不是有修法的必要，以縮減直轄市和縣市的財政差距？
「其實我們當時也有討論過要不要推動「財劃法」的修正，但是討論後大家都知道太難了，基於大新竹合併升格的急迫性，大家才想說在這麼複雜的環境中，嘗試找一個比較簡單的方法解決，後來才決定推動地制法修正。」林智堅坦言。
他也認同「財劃法」有檢討的空間，但直轄市立委的數量就佔總數的四成，在推動修法時，一定會固守自己縣市的最大利益，因此「財劃法」在立法院吵了 20 多年，始終沒有進展。
林智堅補充，前總統馬英九當年之所以推動五都升格，也是因為修不了「財劃法」，為了調整部分縣市迫切的財政需求，才兩度修正「地制法」。
他提到，「我覺得我們的方式還是比較溫和，臺灣已經是多核心發展的國家，每一個直轄市都會帶動週遭的城市。我的主張是先把『地制法』修好，只要符合條件，大家都有資格升格。例如說新竹縣市，因為有迫切的需求，順勢成為直轄市，那周邊的縣市，例如苗栗縣，再看民眾的共識是什麼，是想跟大新竹合併？還是想跟臺中市合併？那就透過民意決定。」
陳國樑也認為，每個縣市都有自己的顧慮，希望分配預算時能納入其最具優勢的項目，例如花蓮、臺東縣就會認為面積最重要，高雄市則會主張工廠數量也該計入公式，「前新北市副市長曾找我討論地方財政問題，他就覺得新北市很委屈，如果要談分配公式，應該要列入縣市有沒有核電廠，這也是為什麼我不贊成只調整分配公式，因為不可能滿足所有縣市的需求。」
臺灣現行稅制是中央集權，也就是重要的稅款都由中央徵收，再透過「統籌分配稅款」和「一般補助款」回到各個縣市。趙永茂指出，這就導致地方財政權、立法權受到強力約束，使得地方政府的財政過度依賴中央，例如雲林縣的六輕雖然創造很多稅收，但大部分都得回歸中央，雲林縣就無法使用因設置六輕創造的收入。各縣市政府沒有財政自主權，就算增加到七都、八都、九都，問題還是存在。
統籌分配稅款的目的，原本是為了確保地方財政自主，如今卻使得財政分配失衡更加嚴重，同時影響地方的均衡發展。陳國樑表示，財劃法從 1999 年至今，已經逾 22 年沒有調整，這意味著現在的財劃法還是兩直轄市時代的架構，但從兩都、五都到六都的統籌分配款，都是由財政部直接調整分配辦法，「政府不敢修法，拚命去動行政命令，所以地方政府財政能力會不足，很大的責任都在中央，因為地方對稅賦根本沒有主導權，我們怎麼能期待它財政不出問題？」
從各縣市的自籌財源比例或許就能一窺地方財政困境的現況。陳國樑說明，自籌財源包含地方稅收、罰款及賠償收入、財產收入等等，也就是各縣市「自己賺的錢」。除了直轄市和新竹縣市之外，幾乎所有縣市自籌財源比例都低於四成，亦即超過六成都是來自中央的預算。
財政制度怎麼改？學者認為中央應下放課稅權
「財劃法」的初衷是希望同時兼顧培養地方的自主財政以及公平分配，陳國樑認為，改革的首要之務是把效率跟公平分開處理，先下放中央的課稅權，讓地方政府自己徵收所轄地區的稅；中央則做好分配的工作，當有些縣市不管怎麼努力就是入不敷出，再協助滿足其基本財政的需要。
「只要徵來的所得稅、營業稅是它的，縣市首長當然會更積極促進觀光、吸引廠商的進駐。」陳國樑說，「如果把所有的稅收想成是一桶水，中央要給地方海綿，讓地方努力地想辦法吸水，剩下（仍然不足的）就給中央。」
他強調，如果一直拘泥在哪些稅是中央的、哪些稅是地方的，都會有分配上的爭議，「臺灣的地方自治已足夠成熟，不需要再由中央統籌分配了。」
蘇煥智也認為，中央集權集稅的體制，並無法鼓勵地方政府招商引資，「畢竟企業在地方經營，地方政府的貢獻也很多，卻拿不到任何回饋。」他建議營業稅和所得稅應該由中央及地方共同分享，各分得 50%，地方財政大幅改善之後，就無須爭執誰有資格升格直轄市。
「這次的大新竹升格計畫，雖然開始的時間不長，但能有這麼大的迴響，我是很樂觀看待的，我相信我熱愛的家鄉一定會因為這次的討論升格成功。」林智堅說，自己始終相信，改制成直轄市是一條正確的路，以鄰居桃園市來說，升格成直轄市後人口持續增加，總預算從過去的 700 億，到今年的 1400 億，「有這麼多的經費，想要蓋總圖、蓋音樂廳、蓋捷運，什麼都可以，誰得到最大的利益，就是民眾啊。」
林智堅侃侃而談，「政府只要把錢用在對的地方，民眾才不會在意有沒有舉債，人民怕的是政府把錢放在自己的口袋，卻毫無作為。」