如果合併升格成直轄市,他認為,大新竹更容易吸引企業投資、人口遷入,並帶動房地產市場,進而增加稅收,原本僅 550 億的總預算將有機會突破千億,輕軌的經費即有著落。
所謂的稅收,就是各縣市居民根據自己的收入、買賣股票、房屋或菸酒等不同行為,繳納一定的金額給政府,使其有財源推動人行道、公園、圖書館、學校、捷運等公共建設和政策。稅收主要分成由中央政府徵收、支用的「國稅」,包括所得稅、營業稅、貨物稅等,以及由地方政府徵收、支用的「地方稅」,包含地價稅、房屋稅、土地增值稅等。
從稅捐資料來看,新竹市近年的稅收表現不錯,2020 年上繳 1217 億給國庫,全國排名第五,還超越六都之一的臺南市;如果只看國稅比例最高的所得稅總和,新竹市甚至僅次於臺北市,繳的稅金量是全臺第二多。
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地方稅部分,各縣市占比較高的稅目多與土地相關,例如土地增值稅、地價稅、房屋稅等。根據新竹市稅務局近 10 年的資料,近年和房地產有關的稅收大增,像是 2020 年有大量建商收購土地,與多批建案交屋申報土地移轉,成長率破五成。
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然而,即便去年國稅和地方稅的總和多達 1793.5 億,全臺縣市排名第六高,卻無益於增加新竹市的財政規模。林智堅解釋,市府主要的收入是地方稅,其他大多是由中央分配的預算。
不過,歷經 2010 年五都升格、 2014 年桃園市加入直轄市行列,中央預算的分配方式長期挨批經費獨厚直轄市,排擠其他縣市的發展。林智堅以新竹縣市為例指出,新竹縣市 2020 年總創稅逾 1900 億,「但統籌分配稅款合計少於 100 億,占整個中央統籌款不到 4%。」
檢視中央政府 2020 年編列給各地方政府的預算,六都的統籌分配稅款共 1798 億,明顯高於 16 縣市的總和 734 億,像是新竹市的創稅能力超越臺南市,但統籌分配稅款的金額還不足其四分之一。
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也難怪林智堅受訪時多次強調,新竹躋身直轄市的行列是勢在必行:「我們沒有要中央馬上多給我們錢,只是希望藉由合併升格之後,用自己負擔得起的方式,來建設大新竹。」
直轄市與非直轄市的預算分配金額為什麼會差這麼多?政大財政系教授陳國樑解釋,這就得回溯到母法《財政收支劃分法》,該法規定,中央政府每年都要從國稅中的所得稅、營業稅、貨物稅籌集一筆錢,其中 94% 是「普通統籌分配稅」,6% 是「特別統籌分配稅」,用來支應各地方的緊急或重大事項。
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接著,「普通統籌分配稅」會再依不同的比例進行分配,分別是 61.76% 分給直轄市、24% 分給縣市,8.24% 分給鄉鎮市。為了增加縣市的分配金額,中央政府又將各直轄市、縣市土地增值稅加總的 20%,專門做為分配給 16 縣市的統籌分配稅。
除了統籌分配税,中央政府編列的另一筆錢「一般補助款」也是地方重要的收入來源。主計總處會根據各縣市的基本財政赤字,以及教育、社會福利與基本設施所需經費,給予補助。16 縣市在 2020 年獲配 1165 億,相對的六都分得約 555 億。
「只看統籌分配款的話,會覺得直轄市拿比較多錢,但如果加上一般補助款,其實六都和縣市是差不多的。」陳國樑指出,監察院 2020 年針對地方政府財政惡化的困境發表研究報告,內容即提到,如果加總兩項預算,來看 22 縣市每個人民可獲配的金額,縣市平均為 25816 元,直轄市平均是 14690 元,金額最少的前三名分別是桃園市、桃園市與臺中市,「從這個角度來看,直轄市未必可以拿到較多的中央預算。」
此外,就算直轄市的預算變多,直轄市必須承擔的義務也會增加。前臺南縣長蘇煥智表示,臺南市升格後,理論上原縣市內的國立高中要改隸為市立高中,由直轄市府負擔預算;但他指出,臺南市仍有 42 所國私立高中職至今由國教署管理,原因就是市府擔心改制後,每年得多支出 10 多億元,教育局的組織也得同步擴充,恐怕會拖垮財政,「這些可預期的支出,當時升格時怎麼沒有算清楚?」
為了應付增加的業務工作,直轄市在升格後通常會增加公務人員的編制。蘇煥智解釋,回顧 2010 年以來的直轄市合併改制,新設直轄市的公務員擴編,隨之而來就是暴增的人事費用,以臺南市為例,2010 年到 2020 年就新增將近 200 位一級機關人事、政風、主計人力,人事費多了 85 億。他補充,新增的人力都不是直接服務市民的公務員,而是用於內控管理。
至於增加的預算是否真能用在刀口上,新竹市香山區議員廖子齊表示,1982 年新竹縣、市分治後,香山區從此被併入新竹市,當時市府承諾會投入經費建設,「但實際感受到的卻是像水管太老舊容易爆管、或是電線因為沒有地下化,結果常常遭到鳥擊,靠山區域的新住民都苦不堪言。」
而所謂的建設,是屬於觀光性質的 17 公里海岸線再造,以及新建大坪頂納骨塔工程,「結果花在香山區的錢,既不是提升生活品質,也不是用在提升整體經濟建設。」廖子齊擔憂,市府自去年 9 月提出合併升格的主張,對外的溝通方式多流於口號,不停宣傳「可以快為什麼要慢?」、「錯過機會就沒了」,但諸如升格是否是增加市府收入的唯一方式,或是升格是否能解決城鄉差距等,都沒有實質回應疑慮。
升格是否能獲得更多的中央經費挹注?林智堅對此樂觀看待,「我們內部有算過,如果升格成直轄市,統籌分配稅款會增加約 80 億,一般補助款大概是增加 8 億,新竹縣市有很多獨特的條件,沒道理不爭取升格。」他強調,一個負責任的地方首長就是要勇於任事跟中央要錢,把分母擴大,總預算才能增加。
回到中央統籌分配稅款的分配方式,另一個令人疑惑的問題是:直轄市和縣市的預算分配比例不同,但目前所有的縣市都由行政院管轄,為什麼還需要分成 6 直轄市和 16 縣市?直轄市和縣市的差別是什麼?
暨南國際大學公共行政與政策學系教授趙永茂解釋,直轄市最早可以追溯到 1921 年中華民國北洋政府公布的《市自治制》,將市分為「普通市」和「特別市」,後者直接隸屬中央政府。國民政府遷臺後,1967 年引用訓政時期的《市組織法》,加上行政院頒布的行政命令,將臺北市升格為院轄市,市長也是由行政院長派任。之後的高雄市也是循同樣的方式升格。
事實上,憲法第 118 條明定「直轄市之自治,以法律定之」,但當時國民黨政局動盪,相關法律都未訂定,趙永茂指出,因此臺北市、高雄市改制的過程並不符合憲政法治精神;等到 1999 年《地方制度法》通過,直轄市自治改依此法規定,才進一步確立地方自治的法制化。之後的新北市、臺中市、臺南市、高雄市和桃園市,都是依照《地方制度法》改制升格。
「臺灣現在的行政區劃仍有著直轄市和縣市的差別,是因為依《地方制度法》規定,地方劃分為省、直轄市,省再劃分為縣、市。」趙永茂表示,《地方制度法》第一條就寫到是基於憲法制定的,也就是說,直轄市、縣市都是憲法保障的地方自治團體,須經過修憲的程序才能修改。
實務上,直轄市和縣市法律的規範有很大的不同。蘇煥智舉例,直轄市取消鄉鎮市層級的地方選舉,全數改由市長派任;直轄市能設置較多的一級機關,公務員員額規模也較高;財政劃分上,直轄市和縣市也使用不同的公式進行分配。
不過蘇煥智認為,直轄市制度的起源,原本就不是為了實踐民主制度,而是當時為避免人口眾多的臺北市與高雄市會由在野人士執政,因此才改制為直轄市,由中央直接派任市長;如今地方首長已經都是民選,應該廢除直轄市,建立六都及一般縣市平等的制度。
中央分配預算的方式既然引發如此大的爭議,母法《財政收支劃分法》是不是有修法的必要,以縮減直轄市和縣市的財政差距?
「其實我們當時也有討論過要不要推動「財劃法」的修正,但是討論後大家都知道太難了,基於大新竹合併升格的急迫性,大家才想說在這麼複雜的環境中,嘗試找一個比較簡單的方法解決,後來才決定推動地制法修正。」林智堅坦言。
他也認同「財劃法」有檢討的空間,但直轄市立委的數量就佔總數的四成,在推動修法時,一定會固守自己縣市的最大利益,因此「財劃法」在立法院吵了 20 多年,始終沒有進展。
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林智堅補充,前總統馬英九當年之所以推動五都升格,也是因為修不了「財劃法」,為了調整部分縣市迫切的財政需求,才兩度修正「地制法」。
他提到,「我覺得我們的方式還是比較溫和,臺灣已經是多核心發展的國家,每一個直轄市都會帶動週遭的城市。我的主張是先把『地制法』修好,只要符合條件,大家都有資格升格。例如說新竹縣市,因為有迫切的需求,順勢成為直轄市,那周邊的縣市,例如苗栗縣,再看民眾的共識是什麼,是想跟大新竹合併?還是想跟臺中市合併?那就透過民意決定。」
陳國樑也認為,每個縣市都有自己的顧慮,希望分配預算時能納入其最具優勢的項目,例如花蓮、臺東縣就會認為面積最重要,高雄市則會主張工廠數量也該計入公式,「前新北市副市長曾找我討論地方財政問題,他就覺得新北市很委屈,如果要談分配公式,應該要列入縣市有沒有核電廠,這也是為什麼我不贊成只調整分配公式,因為不可能滿足所有縣市的需求。」
臺灣現行稅制是中央集權,也就是重要的稅款都由中央徵收,再透過「統籌分配稅款」和「一般補助款」回到各個縣市。趙永茂指出,這就導致地方財政權、立法權受到強力約束,使得地方政府的財政過度依賴中央,例如雲林縣的六輕雖然創造很多稅收,但大部分都得回歸中央,雲林縣就無法使用因設置六輕創造的收入。各縣市政府沒有財政自主權,就算增加到七都、八都、九都,問題還是存在。
統籌分配稅款的目的,原本是為了確保地方財政自主,如今卻使得財政分配失衡更加嚴重,同時影響地方的均衡發展。陳國樑表示,財劃法從 1999 年至今,已經逾 22 年沒有調整,這意味著現在的財劃法還是兩直轄市時代的架構,但從兩都、五都到六都的統籌分配款,都是由財政部直接調整分配辦法,「政府不敢修法,拚命去動行政命令,所以地方政府財政能力會不足,很大的責任都在中央,因為地方對稅賦根本沒有主導權,我們怎麼能期待它財政不出問題?」
從各縣市的自籌財源比例或許就能一窺地方財政困境的現況。陳國樑說明,自籌財源包含地方稅收、罰款及賠償收入、財產收入等等,也就是各縣市「自己賺的錢」。除了直轄市和新竹縣市之外,幾乎所有縣市自籌財源比例都低於四成,亦即超過六成都是來自中央的預算。
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「財劃法」的初衷是希望同時兼顧培養地方的自主財政以及公平分配,陳國樑認為,改革的首要之務是把效率跟公平分開處理,先下放中央的課稅權,讓地方政府自己徵收所轄地區的稅;中央則做好分配的工作,當有些縣市不管怎麼努力就是入不敷出,再協助滿足其基本財政的需要。
「只要徵來的所得稅、營業稅是它的,縣市首長當然會更積極促進觀光、吸引廠商的進駐。」陳國樑說,「如果把所有的稅收想成是一桶水,中央要給地方海綿,讓地方努力地想辦法吸水,剩下(仍然不足的)就給中央。」
他強調,如果一直拘泥在哪些稅是中央的、哪些稅是地方的,都會有分配上的爭議,「臺灣的地方自治已足夠成熟,不需要再由中央統籌分配了。」
蘇煥智也認為,中央集權集稅的體制,並無法鼓勵地方政府招商引資,「畢竟企業在地方經營,地方政府的貢獻也很多,卻拿不到任何回饋。」他建議營業稅和所得稅應該由中央及地方共同分享,各分得 50%,地方財政大幅改善之後,就無須爭執誰有資格升格直轄市。
「這次的大新竹升格計畫,雖然開始的時間不長,但能有這麼大的迴響,我是很樂觀看待的,我相信我熱愛的家鄉一定會因為這次的討論升格成功。」林智堅說,自己始終相信,改制成直轄市是一條正確的路,以鄰居桃園市來說,升格成直轄市後人口持續增加,總預算從過去的 700 億,到今年的 1400 億,「有這麼多的經費,想要蓋總圖、蓋音樂廳、蓋捷運,什麼都可以,誰得到最大的利益,就是民眾啊。」
林智堅侃侃而談,「政府只要把錢用在對的地方,民眾才不會在意有沒有舉債,人民怕的是政府把錢放在自己的口袋,卻毫無作為。」