報導重點摘要
- 近兩年涉及違反《社會秩序維護法》的假訊息案件數暴增近 6 倍，但法院判罰的不到 30%
- 第一線警員認為，政府並未提供假訊息的判斷方式及蒐證指引，基層員警必須自行判斷；加上主管要求積極查辦假訊息的方式「形同情緒勒索」，為了績效，乾脆移送連自己也知道不會被罰的案子
- 地方法院法官認為，這一波談論假訊息和言論自由的爭議，是很好的機會，可以去通盤檢討相關法規
「流感是可以控制的，以死亡人數跟得流感人數來說，流感的致死率是 0.00037，武漢肺炎是沒有解藥，致死率 3﹪～5﹪，你覺得不嚴重，歡迎你去大陸測試⋯⋯」今年 2 月，當世界各國陸續爆發武漢肺炎疫情，警員蕭仁豪皺眉盯著電腦，研究一則民眾檢舉的「假訊息」。
檢舉人聲稱自己和網友在 Facebook 爭論流感和武漢肺炎的嚴重性，對方竟回覆上述「令人心生畏懼的內容」，要求警察應裁罰；但該名網友向蕭仁豪表示，「我只是引述公眾人物的說法，沒有想要引起他人恐慌」。
根據蕭仁豪的看法：「看起來就是一件單純的網路筆戰啊。」
在檢舉人的堅持下，蕭仁豪仍以網友涉嫌違反《社會秩序維護法》（以下簡稱為社維法）第 63 條第 5 款，將案件移送地方法院。這條法律規定「散布謠言，足以影響公共之安寧者」，可處 3 日以下拘留或 3 萬元以下罰鍰。一週後，簡易庭法官裁定不罰，法官認為這則訊息沒有讓聽聞者心生畏懼和恐慌，也沒有影響公共安寧的可能性。
警方、法官對「假訊息」認定不同調
這種被警方移送、後來被法官判定不罰的案子，從 2019 年開始數量超過百件、比例則逾七成。READr 研究自 2008 年起，法院審理涉嫌違反《社維法》散佈謠言的案件，數量在近 2 年暴增。相較於 2018 年前，一年只有不到 20 件；今年尚未過完，數量就已經突破 300 件，定罪率卻只有 2 成 5。連監察院都曾經發布調查報告，要求警政署檢討，不應輕易認定民眾散佈假訊息。
進一步分析法院裁定不罰的原因，超過 200 筆裁定書上留有「（謠言）還不會讓民眾產生畏懼或恐慌」的記錄，「難以認定是故意散播謠言」以及「文章為評論，屬憲法保障言論自由範疇」的數量緊追在後。由此可見，主責案件移送的警察機關，和決定裁罰與否的法院，對假訊息的認定有著極大的歧異。
為什麼雙方認知會差這麼多？或許，我們可以從近年政府查辦假訊息模式的變化談起。
從 2018 年以前的判決書可以發現，警方經手的假訊息案件，通常是因為媒體報導或網際網路發酵，使居民不堪其擾、主動檢舉，例如小孩被綁架、蓄意縱火、街頭鬥毆等各類社會案件。2018 年九合一選舉前，警政署指示刑事警察局臨時成立「查緝假消息專責小組」，並要求各縣市警局積極偵辦，法院的裁判案件數才開始暴增。隔年 7 月更加碼推動網路爭議（假）訊息專案計畫，分配假訊息工作業務，還祭出額外獎勵。
「大家都在衝（查緝）數量，等著看哪個分局先出事」
但蕭仁豪直言，警界加強查緝假訊息就是「上級對第一線人員大規模的情緒勒索」。查緝假訊息的業務，每個分局原則上都有專員負責，主管卻希望每個警員都投入蒐查的行列。不少同仁常在政治色彩濃厚的 Facebook 社團、粉絲專頁「巡邏」，因為裡面最容易出現真假難辨的訊息，有些績效好的分局就是頻繁鎖定這些地方。
由於假訊息案件常引發箝制言論自由的爭議，長官不敢明定獎懲機制，只能口頭要求衝高案件數，蕭仁豪說，「那陣子大家都在衝數量，然後等著看哪個分局先出事；當真的有分局爆發爭議事件，上頭就不敢太要求，改以鼓勵性質。」
與在北部任職的蕭仁豪的觀察不同，屏東縣警察局枋寮分局查辦假訊息的主責單位是偵查隊，小隊長賴志雄表示，在 2018 年的選舉之前，就已經經手處理假訊息的案件，偵查隊會鎖定數個較大型的社群群組、社團及粉絲專頁，只要看到有可疑訊息，就著手開始查案。
「枋寮是個小地方，人口不到兩萬人，很快就能找出誰在造謠，主題也多是地方事務。」賴志雄舉例，今年 5 月，敦睦艦隊爆發武漢肺炎群聚感染，官兵下船後到處趴趴走，當時就追蹤到某大型 LINE 群組裡謠傳其中一人住在枋寮，偵查隊看到訊息後開始溯源，當天就確認該則訊息是謠言。
選舉特殊期間，會被特別要求辦案速度
賴志雄補充說明，長官並不會特別要求假訊息的辦案數量，但在特殊時期例如選舉期間，就會追辦案的速度，「兩天內就要找到發布或轉載訊息的人、詢問散佈的原因，以及確認訊息是不是假的。」再加上其他的選舉專案，「工作量真的很大，我們很討厭選舉啊。」
除了警政署，法務部調查局也於去年 8 月成立「假訊息防制中心」，偵處涉及賄選、散布假訊息等影響選舉的案件；今年 4 月升格為「資安工作站」，偵辦包括電腦犯罪、中繼站（駭侵）事件以及影響國安、社會安寧的假訊息案。資安工作站副主任劉家榮指出，各縣市皆有外勤據點的調查人員蒐報可疑假訊息情資，再提報資安站確認是否列入案件管制。有沒有績效壓力？他強調，任何業務都有其控管機制，「假訊息也不例外」。
假訊息案移送數量暴增 法院裁罰率不到三成
近兩年的假訊息案件數雖飆高，移送法院的裁罰率卻極低。READr 分析假訊息的事發時間和內容屬性，發現 2019 年出現大量政治人物、施政和選務相關的假訊息，包括「蔡英文為李登輝墮胎多次」、「拒投韓國瑜，幫國家省一億」、「新政府政策：校園攜毒免罰」等政治類謠言，260 筆案件僅 13% 判罰。2020 年，以武漢肺炎疫情假訊息為主，其中 4 成判罰；選舉類的案件數居次，裁罰率仍只有 11%。
和過往年份相比，2008 至 2018 年共舉辦過 6 次大型選舉，卻只出現 19 筆政治相關的假訊息，內容包含「總統府將對反對年金改革民眾開槍」、「11/23 即將軍事演習，軍人統統別想投票了。警察已經停休了，現在軍人也遭殃，國民黨全臺估計少數十萬票」等，結果也多為罰；反而社會案件類型的數量較多，共 41 件，其中一半判罰。
蕭仁豪透露，為了回應主管對選舉假訊息案件數的期待，有些員警乾脆移送連自己也知道最後會被判定不罰的案子，「畢竟警察也不是第一天用這條法律」；有些同仁即使想好好辦案，也找不到假訊息的判斷方式及蒐證指引，怎麼找人？如何證明造謠者是故意散佈謠言？妨害社會安寧的標準在哪裡？員警都得自己想辦法。
調查人員也遭遇類似的困境，但從查辦經驗裡能歸納出一些「共識」。劉家榮表示，目前外勤單位的調查人員蒐報謠言，都是依照過往的個人經驗，的確有標準不同的情況，但仍有一些共識，例如對於可受公評、和公共利益議題有關聯的訊息、模仿諷刺性的內容（例如造謠者刻意模仿公眾人物發言，或為了諷刺誇大其辭），調查局都會認定屬於言論自由的範圍。有些外勤單位的調查人員一開始沒有這樣的認知，回報到資安站後，資安站會與其討論判斷假訊息的標準，協助調整蒐報的方向。
保障言論自由、警方舉證不足，是裁罰率不高原因
臺北地方法院法官林孟皇指出，假訊息案件裁罰率之所以不高，一方面是去年移送的案件多為批評特定政治人物，屬個人意見抒發，法院基於保障言論自由的前提，只要警方未提供明確證據，證明爭議訊息的確破壞社會安寧，大部分會從寬看待。
另一方面，林孟皇解釋，社維法第 63 條第 5 款的構成要件模糊，該法於 1991 年訂定，更早是源自 1943 年制定的《違警罰法》，早已不足因應現今的社會需求。也因此，政府才根據不同類型的謠言，於個別法律諸如《傳染病防治法》、《證券交易法》等訂定相關規範。不只嚴格，定義也比較明確。
沒有可依循的標準作業流程，警方提供給法院審理的證據就容易參差不齊。裁定書中有部分法官認為警察機關僅提供假訊息全文，就把案件移送出去，做法有點草率。林孟皇以他審理的案子為例，開庭時曾請警局派人解釋案情，但一問三不知，更別說很多案件只附謠言截圖，既無法證明被告故意散播謠言，也沒有舉證對社會造成什麼影響，「這樣法官能怎麼判？總不能法官自己辦案吧？」
盼「判罰率低」能形成壓力 警員籲：請放過基層
「外界批評的警察濫用《社維法》現象，正是第一線員警消極抵抗的結果。」蕭仁豪表示，這兩年工作時常有同事跟他抱怨，認為不宜以《社維法》濫辦假訊息，「我們甚至希望法官能多判一些不罰的案件，形成外部壓力，讓警政高層知道不該再以政治考量的眼光，處理假訊息的案件。」
同時在「台灣警察工作權益推動協會」擔任常務理事的他強調，《社維法》的作用在於維護警察轄區的安寧，以及補足現行法規無法規範到的行為，而不是像現在，以一個輔助性質的法規去補全部的洞。這就跟警察的功能一樣，原本是輔助檢察官辦案、協助公務員執行公務，如今卻變成查緝假訊息的主力。他認為各行政機關應先釐清不同主題訊息的真假並進行宣導，之後若出現謠言，才考慮由警察機關介入；否則警察既無法準確判斷是否為謠言，浪費司法資源，還可能侵害言論自由。
臺大政治系教授蘇宏達日前在 Facebook 批評故宮政策，遭警方認定是假消息，依違反《社維法》送辦，法院認為這是言論自由保障的範圍，裁定不罰。監委仉桂美今年 7 月公布調查報告，認定該案有三大缺失，其中最主要的爭議即是法院裁定不罰率太高，要求警政署檢討，不應輕易將民眾移送法院，造成寒蟬效應。
法官：與言論自由相關法律應通盤檢討
「這波談論假訊息和言論自由的爭議是很好的機會，正好一次梳理相關法規和做法。」林孟皇表示，不只《社維法》對假訊息的構成要件須修正，其餘涉及謠言的法規也可考慮增訂或廢除，例如隨著社群平台興盛，網路筆戰早已是家常便飯，刑法公然侮辱罪除罪化應是優先可行選項，「否則罵個國罵也要動用國家資源調查，對維繫社會秩序毫無幫助。」
劉家榮則以規範武漢肺炎假訊息的相關條文為例指出，像是《傳染病防治法》第 63 條規定，「散播有關傳染病流行疫情之謠言或不實訊息，足生損害於公眾或他人者」，可科處罰金 300 萬。但不實訊息所造成的影響要到多大才算是「損害」？法條並未有詳細定義。
同樣的問題也出現在今年 2 月底三讀通過的《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》，劉家榮表示，該法第 14 條針對散播和疫情有關的不實訊息，對公眾或他人產生損害的人進行規範，但沒有明確規定「損害」的範圍、也沒有對「主觀故意」作明確的定義，容易讓司法警察在法條的見解與研判上無所適從，很容易跟法院有不一樣的見解。
面對數量急速增加的選舉假訊息，南投地方法院簡易庭法官林彥宇就曾在裁定書上建議，「應考慮藉由立法，於《總統副總統選舉罷免法》及《公職人員選舉罷免法》增設相關處罰規定，以遏止此種歪風。避免每到選舉競選時刻，即有不肖人士藉由發布謠言而影響選舉結果情事之發生。」
今年 11 月 23 日，總統蔡英文在亞洲自由民主聯盟第 13 屆大會開幕致詞，特別提到「資訊操縱」是獨裁國家用來破壞民主國家的的工具。過去的幾年內，這種令人不安的趨勢已成為對臺灣的常態威脅，不僅影響政治、分化社會，更導致人際和家庭關係出現分裂。面對「動搖國本」的資訊威脅，蕭仁豪認為，應適用更高位階的法規，像是把行政院的「惡、假、害」三標準——出於惡意、虛偽假造、造成危害的不實訊息——納入法律條文，明確限縮假訊息的類型。
「檢察官的起訴定罪率大概是 9 成，警政署該思考的是，為什麼警方移送的假訊息案裁罰率只有 2 成多？」林孟皇建議，警政署應著手研究法院裁量假訊息案件的標準，找出執法原則。以前假訊息的案例太少很難研究，現在案例大量增加，「正好可以看出蛛絲馬跡。」
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這個報導使用到的資料
本次報導使用法院審理涉嫌違反《社會秩序維護法》第 63 條第 1 項第 5 款的假訊息案件。
* 2019 年之後的資料由 READr 自司法院法學資料檢索系統爬蟲取得
* READr 再人工分類謠言的主題，分類內容包括「批評執政者、政治人物謠言、施政謠言、攻擊政治人物、選務謠言、武漢肺炎疫情謠言、災害謠言、社會案件、生活謠言、兩岸相關、其他」由 READr 抓取、整理的資料已經放在 Github，歡迎使用！
記者：陳珮瑜
設計：吳曼努、陳怡蒨
資料協力：Lawsnote 七法