萬畝農舍良田起
2000 年，政府為了因應台灣加入世界貿易組織（WTO）可能帶來的衝擊，打出「富麗農村」口號，希望台灣轉型為大面積整合耕種，修正了新版《農業發展條例》，開放農地自由買放，同時特許農民在農地上興建農舍。17 年過去，農地價格漲了，我們的農業卻持續積弱、耕種面積減少，而我們的農村，除了「種」出越來越多鐵皮工廠和壯麗的農舍外，卻沒有因此變得富麗⋯⋯
2006 年，雪山隧道通車後，鄰近台北卻仍保有好山好水的宜蘭縣，從農業大縣搖身一變，成了「農舍大縣」。這一切，到底怎麼了？
根據《農業發展條例》第 18 條相關規定，所謂農舍，就是「擁有農地的農民」受政府特許興建的「住宅」，形式可以是獨棟或集合住宅，容積率、建蔽率等限制卻和一般住宅不同註。農舍興建的建蔽率皆為 10%，樓高 10.5公尺，容積率最大約 150 坪，基地面積最大約 100坪。重點在於，興建農舍必須以「不影響農業生產環境及農村發展」為前提，且興建農舍後的剩餘農地也必須維持農用。
問題來了。農舍只有農民能蓋，但政府可沒有限制「買農舍」的人必須是農民，導致近年來大量農民在興建農舍後，把這樣另類的「農產品」賣給一般人。一般人並不具備農業專業，加上過去政府對「農地農用」的把關並不嚴格，相輔相成下，就造成「農舍住宅化、農地建地化」的局面。
宜蘭房仲呂柏凱語重心長指出，理論上影響農地價格的重要因素，應該要是水質與土壤，畢竟這才是影響農作物的關鍵。然而，當農地被作為建地看待後，卻是農地面寬、地段、農地興建資格在影響價格——也就是關係到農舍好不好蓋、或能不能賣的關鍵。在他看來，這是農舍所造成的農地建地化，已經造成農村走樣。
宜蘭農民陳章楠也感嘆，從台北跑到宜蘭購買、興建農舍的人們，「十有八九」沒有保持農地農用，還將「台北的生活標準」帶進農村，要求農民不准噴灑農藥、不要太早發動農機，加上農舍會遮蔽農田必要的日照，還將生活廢水排進農業區中，早已對農村與農業造成實質影響。
不只對農舍抱存疑慮的人們有此感嘆，事實上，即便是支持農民興建、買賣農舍的老農，也對農地沒有農用的狀況有所抱怨。
自幼從農，如今已邁入花甲之年的宜蘭老農葉慶文就指出，《農發條例》的精神是要「富麗農村」，所以才開放農地買賣與農舍興建，這是為了將農民從艱辛的生活中解放出來，也是法律賦予農民的權利，外界不應該因為許多農舍「蓋得漂亮」就指責農民，真的那麼想守護農地的話，他建議大家都去買塊田來當農民。
然而，葉慶文也強調：「重點是沒有農地農用。所以政府執行力一定要拿出來，一切照法令落實管理，就不會有現在這些問題。所以問題出在政府瀆職，不是農舍怎麼蓋。」
農地不農用，又怎樣？
雖然《農發條例》在開放興建農舍之初，就已明文要求「不影響農業生產」和「維持農地農用」必須是前提，然而如今從現況來看，前提看似消失，許多人卻還在爭論如「農舍應該怎麼蓋」等枝微末節，未免讓人感嘆到底是劃錯了重點，又抑或是別無選擇的悲哀。
農委會副主委陳吉仲表示，沒有農地就沒有農業，農舍議題的關鍵確實不是它應該怎麼蓋、蓋在哪裡這麼單純的問題，而是要根本溯源地回到台灣農業的衰弱、農民入不敷出的艱辛，還有農業根本不受大眾重視的窘境去探討。
農舍造成的農地不農用，直接造成的影響就是耕種面積流失、糧食減少、糧食自給率下降。在「農業區」中大量興建農舍，除了造成土地使用分區混亂、管理困難外，也會讓剩餘的農地變得零碎、破碎化。當初政府修訂《農發條例》開放農地自由買賣時，就是希望台灣轉型為大面積整合耕種以迎戰 WTO 挑戰，然而如今的狀況，無疑是在自己臉上打了個響亮的巴掌。
「（農舍）這樣氾濫下去，當然會影響農業生產環境。問題是現在已經有這麼多的負面影響，為什麼大家還是不在乎？最根本問題就是，農業價值沒有被凸顯，被看成是弱勢。農業產值一年才 5,600 億，比不上台積電或鴻海等高科技產業，可是它對生態環境糧食的貢獻，不管 NGO 或農委會再怎麼講，一般人也沒辦法體會。只有當全球極端氣候發生時，大家糧食短缺才會感受出來，否則我講再多大家也無法感受。」
宜蘭農舍四多：數量多、違規多、佔用農地多、交易多
怎麼做，才能讓民眾有感？
2017 年 9 月，農委會喊出「不能只有政府知道」、「訴諸輿論力量」口號，公開農業及農地資源盤查結果查詢圖台，要讓民眾知道台灣農地上，到底長出了多少奇特的「農產品」。
暫且不談更為嚴重的違章工廠問題註，違章工廠佔用總農地面積為 13,859公頃，農舍則為 4,930 公頃，而違章工廠佔據農地，也和《農發條例》開放自然人買賣農地有關。從盤查結果可知，宜蘭正是農舍聚集的重鎮。
註2：此處單位為「土地筆數」，因此一筆土地上可能會有數棟建築。
註3：此處所註記的違規，是農舍興建後剩餘農地沒有農用，也就是所謂的農地違規；至於農舍建築違規，因非農委會主管項目，故不列入統計。
宜蘭、台中、彰化、桃園、高雄分別是在農地上「種」出最多農舍的縣市。全國總計有 66,322 筆平地農地（不含山坡宜農牧地）被蓋上農舍，面積達 4,930 公頃，違法比例更高達 1/3。
值得關注的是，宜蘭縣不僅農舍數量高居全國之冠，其違規量甚至比合法量還多。近一步分析，宜蘭縣農舍所佔用的農地面積也是全國之冠，高達 925 公頃（約為 1,300 個足球場面積），大約佔去全縣可耕種面積 4%，比例是全國平均值 4 倍。
為什麼是宜蘭？
宜蘭為什麼會從好山好水的農業大縣，走上今天這步田地？
最直接的原因，就是因為宜蘭離台北太近了。在搜尋引擎鍵入「台北後花園」，首當其衝跳出來的關聯字就是「宜蘭」，緊接著也能找到不少和農舍（與農舍民宿）有關的網頁。自從 2006 年雪山隧道通車後，台北到宜蘭的車程不用一小時，卻能買到具備田園風光、價格低廉的別墅型農舍住宅，這對飽受高房價之苦的台北人來說，自然有其吸引力。
根據內政部營建署統計，宜蘭縣自《農發條例》通過後所取得的農舍使用執照量全國第一，而且其核可量很明顯是在 2006 年國道五號雪山隧道通車後，才開始一飛沖天。2014 年，宜蘭縣一共發出了 674 筆農舍使用執照，接近同年度苗栗、南投、新竹縣的總和。當年，宜蘭的農舍交易量達到歷史高峰。
換言之，便利的交通、相鄰的地理位置，加上不合理的台北房價和無法被滿足的購屋需求，使宜蘭農舍成了台北房屋市場的替代選擇商品，也成了宜蘭農舍氾濫的重大「吸力」。
只是，如果上述的理由得以成立，為什麼同樣毗鄰大台北都會區的桃園市，其農舍氾濫狀況就沒有如此嚴重呢？
可能的原因有兩個。首先，桃園的農地被優先拿去種工廠了。根據農委會農地盤查結果，全國農地遭違章工廠佔用面積排行前五名分別是彰化縣、台中市、高雄市、台南市和桃園市，而桃園市農地工廠面積也高達 1,598 公頃，是農舍的 4 倍，說明這兩項農產品的需求迫切性有巨大落差。
另一個可能的原因，是桃園終究成不了「台北前花園」。宜蘭縣內並不存在太多工業設施，「好山好水」和「田園風光」為農舍的居住品質，還有其可能伴隨的美好退休想像加了不少分數。簡言之，在農舍的「產品定位」上，桃園和宜蘭終究不同。
老農成為農舍主力賣家
農舍成為住宅產品，在當前的法規要求下，自然也需要公開透明，讓所有人了解農舍的交易狀況。而我們從資料中發現，宜蘭農舍的主力賣家，是在西元 2000 年前就擁有農地的農民，也就是俗稱的「老農」。
根據內政部實價登錄公開資訊，從 2012 ～ 2017 這 5 年間，宜蘭在農舍交易總量再度拿下全國第一。問題在於，宜蘭縣農舍交易中，共計 1,183 筆農舍（80.4%）交易位在特定農業區中，土地總面積達 165.64 公頃。
本文所統計之農舍實價交易資訊，皆為交易筆數，而非實際農舍筆數。舉例來說，假如同一棟農舍經多次轉手交易，會被計算為多筆，所以在統計上的交易「農舍數量」，會略低於「交易筆數」。問題在於，由於實價登錄並沒有要求農地交易（不會註記為農舍）一定要註記老農配建農舍，而農地交易又高達 7,557筆，所以這邊可能會有不小的黑數，這也是本文的研究限制，特此說明。
比對「農委會農地盤查結果」及「內政部實價登錄資訊」，可發現農舍蓋最多的三個鄉鎮，同時也是農舍交易最熱絡的市場。
在前面的篇章中我們提到，宜蘭縣農舍的興建與交易成長，與國道五號雪山隧道通車帶來的台北買家密切相關。然而我們透過交易熱點圖發現，在有國道五號通過的鄉鎮中，鄰近國道兩側的交易確實稍微密集，但也只在五結、壯圍兩鄉特別明顯。主要的交易熱區，還是農舍數量最多的冬山、員山、三星鄉，集中在宜蘭縣的西南角。其中，三星與員山鄉的交易，有集中在蘭陽溪、羅東溪「水岸」的趨勢。
註2：此處的農舍盤查數量，是我們直接從農委會《農業及農地資源盤查結果查詢圖台》後台撈出，總計數字和農委會後來提供的數字有 177 筆落差，特此說明。
更值得關注的是，總交易農舍中，有 1,358 筆交易基地面積小於 2,500 平方公尺，比例高達 92%，而這些很明顯就是屬於所謂的「老農配建」註因為《農發條例》規定可興建農舍的農地，面積必須大於 2,500 平方公尺，但在 2000 年之前已取得，且後續沒有轉手的農地，不受此限制，而當時只有農民可以擁有農地，所以這些不受法規限制的農地，就被稱為「老農地」，後續配合「非農民」所興建的農舍，就被稱為「配建」。詳細說明請見〈來來來，看完你就變成農舍達人了！〉章節。。此外，在沒有包含建築物移轉的 7,557 筆農地交易中，也還有 295 筆被註記為老農配建，但因為實價登錄並沒有強制要求一定要備註農舍配建，所以實際上的農舍交易量，絕對會比統計數據更多。
從交易面積分析，可發現宜蘭農舍主力賣方，是在《農發條例》修訂前就擁有農地的「老農」
「特定農業區」是指需要特別保護，且經過農地重劃、改良灌溉渠道和農路的農業區，是台灣最重要糧倉。資料分析發現，超過 8 成的宜蘭交易農舍，竟然都位在特定農業區中，不啻為農業警訊。
77.5% 交易農舍是在 2006 年雪山隧道通車後完工，可看出交通便利程度，是影響宜蘭農舍的關鍵。
60% 農舍是在完工 5 年內賣出。《農發條例》規定「新農地」所建農舍在完工 5 年內不得移轉，所以從交易時間也能發現，農舍主要供應源來自「老農配建」。此外，高達 30% 農舍是在完工一年內售出，可見市場活絡程度。
這些交易資訊所傳達的警訊是——農舍交易的主力賣家，是早在 2000 年《農發條例》修訂前就持有農地的「老農」。宜蘭房仲呂柏凱觀察：「申請蓋農舍的，講白了就是打算放棄（農業）的人。」
宜蘭農民陳章楠則直言：「你賣地（農舍）就是想離開農業啊，所以禁農舍，實際上就是影響他們離開農業的權益，而不是留下來。大家說農民要放棄農業，活不下去了，那以前還不是活下來了？現在農地一坪賣兩萬，你幹嘛還種田？」
農民困境：前有斷崖，後有追兵
有了興建農舍的「吸力」，自然也有讓農民賣農地、農舍的推力。宜蘭老農葉慶文感嘆：「活著才重要。農業讓我們農民看不到希望，也活不下去，你說要守護農田，好啊我第一個把地賣給你，讓你一起來守護，好不好？來啊！」
葉慶文分析，雖然宜蘭一直被視為傳統農業縣，但殘酷的現實是，宜蘭雨水多、日照少，每年只能一穫，一個擁有一甲地（約 3,000 坪）的又會顧的農民，就算領了休耕補助後，一年頂多也只能賺 20 萬元，扣完工錢剩 10 萬元，到底要如何存活？
反觀，假如農民將一甲農地完整賣出，就算一坪算一萬元，賣地後所得 3,000 萬元，光是銀行利息每年都有 40 萬元上下註，以一年定存平均利率 1.032 計算的話，3,000 萬元的年定存利息大約是 31 萬元。換算等於農民得耕種 4 年才能和一年的孳利打平，有什麼道理要求農民繼續種田？
「以前農地只能農民買，農發條例後大家都能買，用意就是要富麗農村，不要讓農民一輩子當農奴，因為加入 WTO 後，我們農產價格競爭力不足。結果現在吵農舍，水利會不讓人搭排了，農地變成沒有價格，有經濟壓力的農民去農會說要貸款，都不受理了，以前貸款的也被農會討錢，說因為擔保品不足，很多農民走投無路，這什麼道理？」
「前有斷崖，後有追兵，這就是農民的困境。」葉慶文難掩沉痛地說。
不只農民，就連宜蘭縣農業處長游憲廷也認為，宜蘭農業先天體質不良，農業收入還比不上去便利商店打工，政府如果真的關心農舍問題，那就必須解決農業問題，才是對症下藥。「不然農民老了需要錢，他們期待可以投資小孩去唸書，在這種情況下，誰不會在乎他們的農地值多少錢？而農舍能不能蓋，就會直接影響他們的農地值多少錢，這是很現實的問題。」游憲廷說。
雖然宜蘭縣在大家的傳統印象中，一直都是「農業大縣」的形象，然而，根據主計處 2016 年統計資料，宜蘭縣一年的農業產值不過 67.25 億產值，全國排行第 12 名，總產值僅佔第一名雲林縣的 16%。
有趣的是，宜蘭縣農業處官方網頁的「重要農業政策及資源專區」中，首先擺放的就是「農業用地興建農舍辦法」，第三個則是「農舍申請人資格切結書」。
農業不振，究竟是農舍的因還是果？抑或皆如是？
宜蘭縣在近年出現許多令人咋舌的豪華農舍。有農民認為無論違建與否，這些農舍多半也沒有維持農地農用，也對農業、農民造成負面影響。但也有人認為，只要可以維持農地農用，農舍怎麼蓋並不是重點。
農舍違法多，六萬護一生
那麼嚴重的農舍問題又該如何導正呢？
這份資料正透露了主管機關的無力。我們可以看到，各縣市稽核數量落差很大，稽核比例也很低，因為各縣市的稽核經費、人力普遍不足，對於農舍的態度也有很大的落差，即便中央主管機關看似敲鑼打鼓地想要控管農舍問題，但回到執行面上，還是得看地方政府辦事。
農舍違建又怎樣？農地不農用又如何？開罰數就是普遍偏低，改正情況甚至不一定有回報，民眾要如何相信政府有決心、有能力控管農舍問題？
根據宜蘭縣議員薛呈懿提供資料，自 2000 年到 2017 年 10 月間，宜蘭縣政府針對農地使用違反區域計畫法 21 條的情況（沒有農地農用），總共只開罰了 1,380 次，開罰總金額 9,559 萬元，換算後每個違規案件，僅被裁罰 6 萬 9 千元。
此外，在 1,380 件被處罰的個案中，也僅有 80 件被裁罰兩次、 8 件裁罰三次、 4 件裁罰四次。換句話說， 1,288 個違法個案只被開罰過一次。農委會知情人士透露，這就是所謂「六萬護ㄧ生」的概念，繳完罰單後，後續即便沒有改正，也很難再被稽核了。
宜蘭縣代理縣長陳金德在 2017 年 11 月接受媒體採訪，被問及農舍違規問題時，曾放話「台北拆 1% 的違建，宜蘭就拆給你看」，但在台北市長柯文哲表示北市已拆 3% 違建時，陳金德卻又改口，說當初只是為凸顯違建是各縣市政府都要面對的難題。
姑不論台北拆了多少違建，宜蘭又對多少農舍開了刀。光是對照宜蘭縣與台北市的拆除違建預算，就知道兩地處理違建的能量天差地遠。不只經費少，宜蘭縣就連人力也遠遠比不上北市。台北市建管使用科表示，他們的拆除區隊人數有 64 人，相較之下，宜蘭縣政府相關人士則透露，他們不但只有 5 人可以處理稽核業務，專門處理拆除違建發包業務的也只有 1 人。該名人士也補充，雖然宜蘭縣近兩年的拆除違建預算，已經從長期以來的 50 萬元，「巨幅」成長到 200 萬元，但扣除廣告物拆除預算後，其實也只剩 120 萬元可以發包拆除違建業務。
沒錢沒人，真的能期待宜蘭縣政府有辦法大刀闊斧處理農舍違規問題？對於這樣的質疑，宜蘭縣政府似乎顯得不擔心。
為了回應連日來衍生的農舍風波，陳金德在 2018 年 2 月 1 日時公佈《宜蘭縣興建農舍審查作業要點》和《宜蘭縣申請農業設施審查作業要點》，計畫優先處理有公共安全疑慮、建築違規投影面積超過 100 平方公尺、沒有落實農地農用的違規農舍，揚言「有看到就直接處理、開罰」，再讓農業處去慢慢輔導違規情形較不嚴重的農舍。宜蘭縣地政處長黃志良表示：「未來農舍除了過往管理政策外，縣府每年 6 月到 8 月還會做農牧用地普查，由農業、建設、地政、和公所等相關單位一起去做⋯⋯我們有 4 個稽核人力可以去查處農地是否農用，已經評估過這樣的人力不是問題。」
顧好農業，才能管好農舍
談起多年來總是被當作眾矢之的的宜蘭農舍，老農葉慶文難掩激動地說：「簡短來講，我認為就兩個核心問題而已，農業無法生存，和農舍無法落實管理，就這麼簡單，別的都不用講，吵那些都不重要。」
他強調，一旦農舍停擺，勢必會導致許多老農走投無路，但這明明是法律賦予農民的權益，農民沒有義務守護農地，也有權「不當一輩子農奴」，所以農舍本身沒錯，農民也沒錯，錯的是公佈法令後卻無能管理，導致農舍失控，引起爭端的政府。當了一輩子農民，葉慶文的口吻聽來氣憤，但其實更多的是無奈；如果農業是條好路，蓋農舍也能確保農地農用，他不認為自己需要花力氣去辯護這些事情。
宜蘭房仲呂柏凱則說，作為房仲，外界會認為他們是農舍的推手，也是既得利益者之一，但他作為宜蘭在地子弟，看到農地被種滿農舍，心中又何嘗不痛。他認為，日前中央與地方政府在爭論農舍「臨路臨側」問題，但申請蓋農舍的，講白了就是打算放棄農業的人，所以農舍應該怎麼蓋，並不是最重要的事情。
呂柏凱強調：「政府除了要把關農舍之外，也要把正在從農，還有以後想從農的人覺得有希望，不然就是讓農地荒廢掉了。所以農業一搞好，我覺得住農舍是沒有問題的。先問我們到底要怎樣的農業，才能回來定義農舍的政策怎麼去走。」
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- 文字：鐘聖雄
- 攝影：林俊耀、鐘聖雄
- 田中央攝影作品提供：張良一
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- 發佈日期：2018/03